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报告介绍

[转载]社会效益债券解读

近年来,英、美等国出现了一项金融创新产品——社会效益债券,颠覆了传统的公私合作概念。针对传统模式下“政府-社会资本”或“政府-社会组织”两方合作的缺陷,社会效益债券构建了政府、社会资本和社会组织的三角合作框架,并已取得了初步成果。对于正处于政府转型时期的我国而言,社会效益债券的运作案例或有参考价值。

从运作模式来看,社会效益债券的有效运行基于四个关键因素:一是实现地方政府通过财政预算购买社会组织服务,自主承担债券筹资风险;二是成熟的项目评估机构能够保证社会效益债券的债权契约公平公正;三是形成大量运营成熟的社会组织;四是健全的多层次资本市场必不可少。

随着我国社会体制改革的不断深化,社会资本将在国家发展进程中扮演更加重要的角色,在建设新型城镇化的背景下,发达国家普遍使用的政府与社会资本合作(简称PPP模式)已被引入国内。同时,党中央提出“激发社会组织活力”的口号后,政府角色的转型将推动社会组织开始承担一部分公共服务职责,政府购买社会组织公共服务的运作方式在未来可能成为常态。

近年来,英、美等国出现了一项金融创新产品——社会效益债券,颠覆了传统的公私合作概念。

针对传统模式下“政府-社会资本”或“政府-社会组织”两方合作的缺陷,社会效益债券构建了政府、社会资本和社会组织的三角合作框架,并已取得了初步成果。对于正处于政府转型时期的我国而言,社会效益债券的运作案例或有参考价值。

2010年正值美、英等国处于经济低谷期。金融危机爆发后,各国开始推动金融去杠杆化,众多投资机构也开始逐步配置一些风险较小、收益稳定的产品。各国政府也在为捉襟见肘的财政预算谋划开源节流。其中,英国首相顾问小组提出了通过设计预防性干预项目,与社会资本和社会组织构建三角合作,以节省政府财政开支的思路。所谓穷极思变,社会效益债券随即应运而生。

社会效益债券的核心理念是以慈善为目的社会资本通过债权契约方式与政府合作,向社会服务组织提供解决某一社会问题的项目资金,政府按照项目运作情况,向投资者支付不定额回报。通过将原本用于解决或避免社会问题的政府预算、慈善捐款和社会服务进行整合统筹,社会效益债券能将政府财政预算损失的风险分散,加强社会组织提供公共服务的能力,并为社会资本带来稳定收益。至今,英国、美国、澳大利亚和日本等国已推出多只应用于不同社会公共服务领域的社会效益债券产品。

各国的社会效益债券产品设计基本与英国推出的首只产品相同。2010年9月,社会金融组织,一家专门为社会公益组织募集运营资金的非盈利机构,作为英国司法部的代理方,发行了世界上首只社会效益债券, 债券金额共计500万英镑,期限为8年。这只社会效益债券的募集资金专项用于英国剑桥郡Peterborough 地区监狱的囚犯教育项目,旨在减少轻刑犯的监狱重返率。在当地,一部分没有固定住所和工作的社会弱势人群迫于生活拮据,时常进行偷窃和抢劫等轻微犯罪行为。由于缺乏有效帮助,他们在接受刑罚并重返社会后,仍然依靠犯罪来维持生计。社会金融组织与多家运营成熟、在成人教育等方面经验丰富的社会公益组织,如YMCA和the St Giles Trust,签订服务购买合同,本只社会效益债券的募集资金将用于这几家社会服务组织协作进行、为期6年的教育项目,为3000名轻刑犯在狱中和出狱后提供重返社会正途的帮助。共有17家投资机构参与债券认购,其中多数是世界著名的慈善公益基金,如Rockefeller Foundation和Esmee Fairbairn Foundation。英国司法部将在专业评估机构确认当地的重复犯罪率(轻刑犯释放后一年内犯罪率)较周边地区至少下降7.5%的前提条件下向投资者支付债券本息。募集资金将按照项目进度,从项目开始第1年到第6年逐步投入,评估工作和本息偿还将分别在债券存续的第4年末、第6年末和第8年末进行,本只社会效益债券的总体回报率预期在2.5%到13%之间。

与以往的政府购买社会服务和PPP模式相比,社会效益债券具有多方面优势。

第一,资金投入环节前置。一般情况下,由于财政预算限制,政府必须在社会组织完成社会服务项目后再支付款项,社会组织需要垫资运营项目。但由于多数社会组织本身预算紧缺,无法开展资金量需求较大的项目。社会效益债券将资金投入环节提前,由社会资本先期投入资金,能够确保社会服务组织拥有充足的资金预算,有能力完成资金需求大、影响范围广的社会服务工作。

第二,引入监督指导角色。社会服务项目往往缺乏外部监督和指导,政府出于事后付款的原因,监督积极性较低,部分社会组织也缺少成本控制的经验,这导致社会服务项目的效率和质量参差不齐。社会效益债券将社会资本作为外部监督和指导的角色引入项目,这些机构多为运作成熟的慈善基金,在成本控制和风险管理上经验丰富,并具有监督意识,能够为社会组织提供有效指导。

第三,资金风险分散。社会效益债券的偿债来源实质上是项目成功后政府节省的未来财政预算。政府通过社会效益债券“半债权、半权益”的偿债方式设计,将未来财政支出可能效果较差的风险向社会资本转移,只有当社会问题得到有效解决时,政府才需要支出。而社会效益债券的投资者多为慈善者,通过投资并监督解决社会问题,不仅能达到其原先慈善捐款的目的,更能获得一定的投资收益。政府和社会资本在经济效益方面达到双赢。

第四,社会组织共同合作。如之前所说,受限于资金压力,社会组织很少承担资金量大的社会服务项目,政府也主要是与单一社会组织签订服务购买合同。社会效益债券在能够提供大量资金的情况下,可以与多家社会组织签订捆绑合同,让社会组织共同协作,各书所长,有利于项目的有效开展。

自社会效益债券诞生已经过了4年的实验期,多国的社会项目均反映良好。以澳大利亚的首只社会效益债券为例,在今年8月份支付了第一年债券利息,回报率达到7.5%,其投入的解决儿童领养问题也正得到有效解决。目前,各国都在探索社会效益债券的发展方向和结构创新。总体而言,长期限、可量化的社会服务项目比较适宜作为社会效益债券的试点方向。儿童医疗、青少年教育和老年人社会抚养等领域都正在研究或已经开始引入社会效益债券。同时,社会效益债券发行人和投资人范围也有进一步挖掘的空间。由于社会效益债券具有预防干预性的特点,保险公司是较为合适的发行人。通过结构设计和标的转换,也有可能将社会效益债券的投资人范围从慈善性投资者扩大到盈利性机构投资者。

从运作模式来看,社会效益债券的有效运行基于四个关键因素,这也是我国尚未成熟,但社会改革正在前行的方向。

首先,社会效益债券标的较小,一般为地方政府的单个公共服务项目,筹资金额较小,募资便利。如何实现地方政府通过财政预算购买社会组织服务,自主承担债券筹资风险,这是我国政府尚在进行的工作。

其次,成熟的项目评估机构能够保证社会效益债券的债权契约公平公正,使得各方合作能有效进行。目前,我国的债券评级机构尚未具有开展这类业务的功能。

再次,国外已经形成大量运营成熟的社会组织,他们是社会服务项目的实际操作者,对解决专门的社会问题有着丰富经验和人力物力。目前,我国的慈善事业环境还有待培养,社会组织的规模和力量都尚显不足,但例如壹基金、美丽中国等公益组织已经开始形成模范作用,具有试点的可能性。

最后,健全的多层次资本市场必不可少,不仅要保证社会效益债券在资本市场上能够迅速销售,也需要成熟的慈善投资者。英、美等国的慈善组织不仅数量客观,而且多数由专业投资经理运作。目前,我国的债券市场尚无社会效益债券这类创新产品发行,无论是监管层和投资者对新型债券产品都需要时间了解。同时,各类慈善基金也较少通过资本市场投资,潜在投资者较少。

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